去年卖地收入减少约3万亿 ！2023年“土地财政”将去往何处 ？******
多年来 ，“土地财政”一直是热议的经济话题，今年也不例外 。近期，第三方机构克而瑞统计的数据显示，2022年 ，随着我国房地产销售端疲软，土地出让金收入下滑 ，全国土地市场成交建筑面积为14.44亿平方米，成交金额4.73万亿，较2021年同期分别下降了37% 、31%，土地出让金从高峰的8.7万亿下降了约3万亿规模。
“土地财政”，顾名思义，指 的是地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，政府财政收入包括一般公共预算收入、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入，其中 ，国有土地使用权出让收入属于地方政府性基金预算收入，因不用上缴中央 ，土地出让收入 是1994年分税制改革以来，地方财政的主要收入来源之一 。
实际上 ，经历了二十多年的快速增长，随着我国房地产市场需求见顶 ，土地出让金 的增速明显放缓 ，长期来看 ，地方政府高度依赖的“土地财政”将难以为继，如何弥补土地出让金下滑带来的财政资金缺口 ，成为地方政府不得不面对的问题，那么 ，2023年 ，甚至更远的将来 ，“土地财政”又将去往何处？
“土地财政”依赖程度越来越高
我国国有土地使用权公开拍卖始于1987年12月1日 ，彼时，深圳会堂座无虚席，经过17分钟的轮番叫价，深圳经济特区房地产公司以525万元拿下了这块8588平方米 的住宅用地，敲响了建国以来国有土地使用权拍卖 的“第一槌” 。
根据《中国土地年鉴1996》 的数据，1995年，全国通过出让方式提供用地43403公顷 ，出让金总额为420亿元 。1998年，我国正式开启住房市场化改革，此后，随着房地产行业的快速发展，该数据一路上涨 ，2007年 ，首次突破1万亿元 ，直到2020年，我国国有土地使用权出让金额已经升至8.4万亿元，是1998年的200倍。
根据财政部官网公布的数据 ，仔细观察可以发现 ，2017年开始 ，我国土地出让金 的增长开始变得很有规律 ，连续四年，每年 的增长金额都在1万亿左右，直到2021年 ，国有土地出让金的增长速度开始放缓，仅增长3000亿元左右。
土地出让金快速增长 的同时 ，地方财政对土地使用权出让金 的依赖程度也越来越大 。根据第一财经测算 ，2017年开始 ，我国土地出让金占地方财政总收入 的比例(土地使用权出让收入/地方政府一般公共财政预算收入+地方政府性基金预算收入+地方国有资本经营预算收入)连续5年超过三成 ，2020年占比达到43.59% ，2021年下降至41.81% ，仍在4成以上 。
分区域来看 ，粤开证券研究院统计的数据显示，我国东部地区经济发达 、人口持续流入、土地市场需求旺盛，土地出让收入在地方综合财力中的占比(土地财政依赖度)较高；而西部和东北地区土地市场不够活跃 ，土地出让收入相对较低，更依赖中央转移支付 。例如，2020年 ，浙江 、江苏、福建 、山东 、广东、重庆6个省市的土地财政依赖度高于30% ，分别达到51.9%、46.9%、40.3% 、38.7% 、33.8%和32.0%；而新疆 、宁夏 、青海、黑龙江 、西藏5个省份对土地财政的依赖度偏低 ，均低于10% 。
分城市来看，粤开证券研究院统计 的数据显示，2020年，广州、长春、杭州、福州、南宁、海口、贵阳、西安、徐州、扬州 、温州、金华、襄阳、南充，这些城市对土地财政的依赖度都较高，政府性基金收入与一般公共预算收入的比值均达到1.5倍 ，甚至更高 ；牡丹江、深圳、锦州等地对土地出让金收入依赖度相对偏低 ，其政府性基金收入与一般公共预算收入的比值分别为0.3倍 、0.3倍和0.4倍 。
土地出让金下滑
然而，在土地财政依赖程度越来越高的同时 ，我国的土地使用权出让金却面临下滑的事实 。2022年，随着我国房地产销售端疲软，土地使用权出让金收入再次下滑 。
此前 ，财政部发布的《2022年前三季度财政收支情况》显示 ，今年前三季度 ，我国 的地方一般公共预算收入83217亿元，按自然口径计算下降4.9% 。地方政府性基金预算本级收入42588亿元，比上年同期下降26.4%，其中 ，国有土地使用权出让收入38507亿元 ，比上年同期下降28.3% 。
近期，房地产研究机构克而瑞统计的数据显示 ，2022年 ，我国商品房销售面积为13.6亿平方米 ，销售额13.3万亿元 ，同比分别下降24% 、27% ，行业规模重回2015年。与此同时 ，全国土地市场成交建筑面积为14.44亿平方米 ，成交金额4.73万亿，较2021年同期分别下降了37%、31%。土地出让金从高峰的8.7万亿下降了约3万亿规模。
克而瑞地产研究院数据显示 ，从土地成交建筑面积TOP20 的城市来看，有12个城市的成交量相比去年有所减少 ，平均降幅达35.7%，降幅超过30%的城市多达7个，其中降幅最突出的当属遵义，成交建面刚刚超过1000万平方米 ，同比降幅高达65%。
克而瑞地产研究院的研究报告显示，除部分特别优质的地块以外 ，土地市场底价成交 、城投托底成为常态，不少城市城投拿地金额占比超过5成，沈阳、无锡城投托底拿地 的比例甚至超过9成 ，市场低迷的城市城投拿地也尽显疲态，流拍率高企。
价格方面 ，克而瑞地产研究院数据显示，受一线城市供地质量提升 的影响，2022年全国300城土地成交楼板价小幅上涨，增至3266元/平方米 ，再度创下历史新高。不过，由于新房市场仍处于低位，加之房企资金压力依然较大，房企拿地积极性仍处于低位，全年溢价率仅有3.7% ，与去年同期相比 ，下降了7.9个百分点。从集中供地 的22城来看，2022年有17个城市的地价下降。
那么，土地市场出让规模为何下降？房地产研究机构中指研究院土地事业部负责人张凯在接受第一财经采访时表示 ，与土地市场成交规模相关性最高 的仍然 是新房市场成交规模 。今年以来，受期房烂尾担忧、房价上涨预期转弱、居民收入预期悲观三重因素影响，新房市场规模明显缩量 ，导致房企拿地积极性高开低走。他指出 ，上述影响新房市场 的三个因素中 ，能在明年有显著缓解的恐怕只有期房烂尾担忧。而随着疫情管控放开和经济活动的逐步恢复 ，居民收入预期 的转变或将需要更长 的时间；在“房住不炒”的基本国策下，房价上涨预期转弱将不会有根本性的改变。因此短期的新房成交规模很难较今年发生显著好转，土地市场随之亦难有明显 的变化 。
张凯进一步表示，从长期来看 ，土地市场与人口数量变化息息相关 ，人口净流入 的城市土地市场仍然能够维持一定热度，而人口净流出的城市土地财政或将难以为继。总体而言，我国城镇化率已经接近瓶颈 ，人口老龄化、少子化对于住房需求均产生负面影响 ，土地市场成交规模整体呈现逐步下降的趋势将是必然。
硬币 的正反面
任何事物都具有两面性 。“土地财政”二十多年，为我国城市的快速发展做出了巨大贡献 ，与此同时 ，也带来了一系列 的问题 。
国家统计局 的数据显示，1999年 ，我国城市化水平为30.9%，比1995年提高1.9个百分点，城市化处于较低水平，而2021年，我国常住人口城镇化率已经达到64.72%，。
厦门大学教授赵燕菁在其出版 的新书《大崛起 ：中国经济 的增长与转型》中肯定了“土地财政” 的价值 ，他表示，中国城市化伟大成就背后 的重要原因，就 是创造性地发展出了一套将土地作为信用基础 的制度——“土地财政” 。在他看来 ，相对于“征税”，通过“所出售土地 的升值”来回收公共服务投入的效率是如此之高 ，以至于城市政府不仅可以为基础设施建设融资，甚至还可以以补贴的方式为能够带来持续性税收 的项目融资 。
与此同时 ，赵燕菁在其上述新书中也叙述了“土地财政”带来 的问题：“土地财政”的本质是融资，使得不动产变成投资品，一旦房价暴跌 ，大规模的资产贬值将导致难以想象 的金融海啸；“土地财政”不仅给地方政府带来巨大财富 ，同时也给企业和个人快速积累财富提供了通道，同时，没有机会投资城市不动产的居民与早期投资城市不动产 的居民的贫富差距迅速拉开，房价上涨越快 ，贫富差距越大 ；另外，房地产市场发展“不协调、不平衡 、不可持续”，还占用了大量应该用于其他发展项目的资源。
粤开证券研究院副院长 、首席宏观分析师罗志恒也认为，一方面，土地出让收入为地方政府提供了大量财政收入来源，缓解了一般公共预算压力 ；推动了城镇化进程 ；形成了大量 的基础设施建设，直接带动了经济发展；推动了房地产快速发展。另一方面 ，土地财政也让部分地区的高地价推动了高房价 ；间接推动了融资平台和政府债务 ；在土地财政快速发展过程中 ，出现了破坏耕地的行为；在征地过程中因简单粗暴执行和补偿问题引发了部分社会问题等 。
土地出让规模急速扩张 的同时 ，一些城市非理性供地为后期房地产市场转弱也埋下了伏笔。克而瑞研究中心 的相关研究报告表明，目前 ，我国约8成 的城市市场需求及购买力明显透支，近一半 的城市土地供应过量，随着房地产市场步入调整周期，去化压力不断加剧。另外 ，不少城市因大力发展新区便将供地指标向新区倾斜，但因为市政配套尚未真正落地，人口导入情况自然不甚理想，致使外围区域供需周期性错配。
资金缺口如何弥补？
回顾过往 ，“土地财政”有功有过 ，向前看，未来土地使用权出让金逐渐减少已成为不争的事实 ，财政收入长期对土地出让金 的依赖，也将难以维 ，寻找新 的财政收入增长点已经成为当前迫在眉睫 的问题 。
对于上述问题 ，一部分观点认为 ，应该从税收方面着手。
赵燕菁表示 ，“土地财政”只 是专门用来解决城市化启动阶段原始信用不足问题 的一种特殊制度，随着原始资本积累 的完成，“土地财政”也必然会逐渐退出 ，如何弥补放弃“土地财政”造成 的损失？他指出 ，可以仿效发达国家，从“土地财政”转向“税收财政”，突破现有的以间接税为主的税收体制。赵燕菁也表示 ，贸然放弃“土地财政” ，对还未完成城市化原始资本积累 的城市来说 ，存在巨大风险 ，另外 ，以间接税为主转向以直接税为主 的改革也并非易事。因此 ，城市新区则应维持高效率的“土地财政”积累模式 ，另外，可以把巨大 的利益调整分解到数十年的城市化进程中，随着城市化水平 的提高 ，逐渐演变为直接税与间接税并重，乃至以直接税为主 的模式。
回溯“土地财政”形成 的原因 ，不少观点认为 ，土地财政源于1994年开始 的分税制，因为分税制改革导致地方收入占比低 、支出占比高，这种资金缺口迫使地方政府不得不通过土地出让、城投平台等方式融资。对此 ，粤开证券首席宏观分析师罗志恒曾在公众号“粤开志恒宏观”上发文表示，分税制和住房市场化改革都只 是“土地财政”的促成因素 ，以GDP为核心的政绩考核机制才是问题 的关键，激励机制决定行为 ，引发了地方政府隐性债务和土地财政等连锁反应。如果没有分税制 ，只要存在GDP考核，仍会产生资金饥渴和不足 。
罗志恒则表示，未来 ，无论是土地供给还是需求都将呈现下降趋势 ，这直接影响未来土地财政的可持续性 ，因此，未来构建地方稳定 的财政来源极为重要，房地产税开征是大势所趋。同时，罗志恒也指出 ，房地产税 的体量短期内难以取代土地财政。
也有观点认为 ，应该大力发展其他产业。万通集团创始人冯仑近期在其微信视频号“风马牛地产研究院”中表示，当房地产销售端出现下滑，不少城市都会开始出现土地财政 的缺口，如何解决这些问题？这些城市应该大力发展房地产以外的其他产业，创造更好的营商环境 ，以此让税收增长 的更快 ，来弥补卖地收入的缺口。
中泰证券首席经济学家李迅雷近期公开撰文表示 ，国企资产是当前政府部门除了国有土地资产之外 的最大一块资产了 ，如果通过提质增效 ，若能够让300万亿元的国企总资产的回报率提高一个百分点，则就有3万亿元收益增加 ，基本可以弥补土地财政消减带来 的收入缺口 。“当然这不是短期就能提升一个百分点，但只要坚持不懈地盘活国有资产 ，推进国企改革，若干年后，应该会有成效 。”李迅雷补充道 。
张凯对第一财经表示，改革开放以来 ，基建投资引领 的城镇化一直助推我国经济高速增长。近年来，受到经济下行 的压力 ，基建投资再次成为拉动经济增长 的引擎，而基建投资 的成本依赖土地财政。此外，近期推出房产税 ，将对房地产市场造成冲击，从而进一步降低房企拿地意愿 ，对土地财政产生更大的压力 。因此，短期来看 ，土地财政难以替代 。
“长期来看，尽管我国经济发展对基建投资存在一定的路径依赖 ，但城镇化率、居民部门杠杆率即将达到增长瓶颈，基建投资+土地财政的经济发展闭环难以为继。”张凯认为，房地产税作为长期 、稳定的税源，在近二十年房地产也高速发展的基础上也有足够的存量房屋可供征税，适合在未来长期替代土地财政补充财政缺口。
总 的来看，上述不管 是直接税的税收制度变革，征收房地产税，还 是大力发展其他产业，或 是盘活国有资产 ，都不 是一蹴而就 的事情 ，那么，短期，如何保障房地产市场 的稳定发展 ，让地方财政平稳过度？克而瑞研究院提出，当前应该提振市场信心，完善保交楼、保就业、销售保价等兜底机制 ，缓解市场观望情绪 ，需求端全面放松限购、限贷、限售，取消“限跌令”，政府回购商品房，与此同时，适当缩减供地规模，优化调整供地结构 ，以此破局短期楼市 的困境 。
近期，国家统计局原局长邱晓华公开表示 ，为了改善房地产消费观，财政方面也应该发力 。土地价格 的高企 是造成房价高 的重要因素 ，因此，要适当降低城市土地出售价格 ，来促进开发商成本的下降，带来房价的下降 。另外 ，目前在销售领域里 的税费负担还是很重，应当适当降低 ，让老百姓感受到政府 的温暖。同时，也应当降低金融机构的按揭抵押利率，目前的按揭抵押利率(4%)还是偏高的，应该降1到0.5个点 。
首次全国大规模异地借考如何实现******
研考如期举行 ，考生不动、试卷动——
首次全国大规模异地借考如何实现
光明日报记者 陈 鹏
十多天后，2023年度硕士研究生考试将如期开考，本应出现在山东某考点的考生许莉现在还滞留在浙江湖州 。
12月7日晚，教育部提出 ，对于当前仍滞留在报考点所在地以外省份、且返回报考点确有困难 的考生，12月8日8时起 ，可登录中国研究生招生信息网，提交借考申请。
看到消息后 ，许莉第一时间提交了借考申请，希望将考点安排在湖州 。两天后 ，填报系统关闭。截至目前 ，许莉在研招网借考申请的状态 是“待审核” 。
2022年，全国硕士研究生招生考试报名人数457万人，根据多省份公布 的信息看，2023年度考研人数的增长趋势不会改变 。面对参考人数百万级的国家考试 ，首次全国大规模异地借考该如何实现 ？
全力以赴实现“如期考试”
教育部表示 ，要坚持“全国一盘棋，统筹兼顾 、分类指导 、安全平稳” 的原则 ，加强组织领导和条件保障，优化考生服务，高效统筹做好疫情防控和考试组织工作 ，全力以赴实现“如期考试”“应考尽考”“平安研考”的工作目标。
“新十条”实施后 ，跨省跨市赶考更为便利 ，但同时也可能带来疫情传播 的风险 ，影响国家考试 的安全、顺利。华中师范大学测量与评价研究中心主任胡向东认为 ，“异地借考实施后，部分就地借考 的考生可减少旅途中 的感染风险 ，也省下赶考的交通费用。”
对此，清华大学研究生教育研究中心副主任王传毅表示认同 ：“社会面病例数量的增加 ，会从不同方面对如期考研带来负面影响。因此 ，借考制度有利于最大限度保障考生应考尽考 ，降低疫情带来 的负面影响 ，为学生提供便利实惠 。”
截至目前 ，借考申请以跨省借考为主，对于如何省内借考，各地政策不一。山东省原则上不允许省内异地借考；河南省和甘肃省须由拟借考地教育招生考试机构审核同意；山西省则不安排省内跨市借考 。
借考人数和涉及试卷数量“达到巨量”
实施异地借考 ，即考生不动 、试卷动，操作难度到底在哪里 ？
据了解 ，考研科目分为统考科目和自考科目两种类型。政治 、数学 、英语等统考科目试卷类型一致 ，但 是 ，不同高校不同专业 的专业课考题 ，由高校自主命制 ，类目类型成百上千，是导致借考难度产生 的主要原因。
“假设考生小马原定在考点甲考试 ，某大学已把自命题试卷寄到了该考点。因为疫情等原因 ，小马无法前往该考点，只能就近前往考点乙。因为，甲乙两个考点无法直接交换试卷 。因此 ，可能有两种方法进行试卷传递，一 是从考点甲寄送回报考院校，由报考院校再寄送给考点乙，但这种方法费时费力 ；二是发挥省级教育主管部门 的统筹作用 ，由考点甲先把试卷上交给所在省的A教育考试院 ，由A省考试院交换给考点乙所在的B省考试院，再下发到考点乙 ，这种办法相对第一种更便捷一些 。”王传毅介绍。
王传毅表示 ，“即使是第二种方法 ，假设一个考点有100人申请借考，每个省有100个考点，借考人数可能多达几十万，工作量也非常大。”
刊发在2022年第9期《中国考试》 的《疫情防控常态化背景下硕士研究生招生考试面临 的舆情风险及应对措施探析》一文提出 ，一直以来 ，人们对研究生考试命题 的规范性与保密性关注度居高不下 。尤其 是自命题试卷，需要从招生单位送达考生手中 ，印刷分装 、远距离调配要耗费大量人力 、物力和财力，若采用传真或云端系统传送则会挑战自命题试卷的安全性和保密性 。
曾长期在省级教育考试院工作的胡向东透露 ，近年来 ，研究生考试实行了精细化管理 ，试题包装规格齐全，可调度的空间增大。事实上 ，异地借考也有实践基础。“为方便考生 ，一直有零星的借考发生 。”
胡向东介绍，“去年，因为受疫情影响 ，浙江和陕西为保障省内考生如期考研 ，探索尝试借考模式，并成功为几百名考生提供就近借考的机会，经历了大规模调卷、精细化复核的全过程。”
2021年 ，浙江省有15.8万名考生，共有12000多种考卷 。异地借考有400多名考生 。短时间内，在原先90个考点基础上新增了96个考点 、400多个特殊考场，考点数量翻倍，并在短时间内完成了所有调卷工作 。
“根据这一数据推算，今年全国范围内异地借考人数和涉及试卷数量 ，将会达到巨量 ，组考压力可想而知。但由于前期积累 的调卷经验，今年 的大规模招考也不是‘无准备之仗’。”王传毅说。
王传毅介绍 ，“由于试卷调换必须万无一失 ，借考考生数量增加对各地考场及监考人员的安排，也提出了较大挑战 。必须高效精准地完成试卷调换复杂周密的流程、细碎精密 的考研组织工作 。”
精准化双向复核，确保试卷调换寄送无误
“异地借考的背后需要考试管理部门、高校等作出巨大努力并承担更大风险。因为会带来更多 的试卷传递、更容易造成差错，这就要求相关高校和部门工作进一步精准化 。”胡向东提醒。
王传毅建议，应建立专门 的大数据平台，为借考信息统计和试卷调换提供坚实数据支撑和算法支持；建立专门“应急通道” ，为应急传输加密试卷提供支撑，一旦出现试卷寄送中的失误，立即启动应急机制，确保考研如期顺利进行。
“院校和省市考试院应加大考务人员投入，确保应对借考工作的人员充足 ，同时应对试卷 的调换 、寄送，实行多单位 的双向复核机制 ，每一环节至少安排2名以上 的工作人员相互校验 ，确保试卷调换寄送工作无误 。”王传毅说。
此外 ，王传毅认为，“因试卷按秘密管理 ，而且工作量巨大 ，教育部门不公布运作细节，但希望考生和社会予以充分理解和信任 。考生也应该放松心态，使注意力更多地关注于备考本身 ，相信各级教育部门和院校能够为考生异地借考 、如期应考提供坚强保障 。”
“眼下 ，研考全国统考科目与高校考试科目并行，试卷机要传递量大面广 、风险大的问题显而易见 ，异地借考 的推行 ，将为下一步研招考试改革开拓思路 ，积累更多的经验。”胡向东说。
（本文所涉及考生采用化名）
《光明日报》（ 2022年12月13日 08版）
