中世纪晚期近代早期法国城市基层治理的理念及其实践******
作者 ：杨光（中国社会科学院世界历史研究所助理研究员）
从中世纪到大革命前夕，法国形成了三种不同类型 的社会纽带，维系着城市共同体 的凝聚力和市民对城市 的认同。不同社会纽带 的背后是不同的城市共同体构建理念，在制度层面则形成相应 的基层组织和基层治理模式。
第一种理念将城市视为信徒 的共同体，城市的使命在于模仿和实现“上帝之城” ，对本地主保圣人的崇拜和纪念是市民身份认同 的纽带，因此城市组织 的基本单位是堂区 ，本堂神甫同时承担堂区内部分世俗管理 的职责。这种类型的城市在法国中部和南部较多，比较典型的 是昂热。
第二种理念将城市视为多个行会联合而成的大行会 ，市民身份和行会成员身份紧密联系在一起 。在这些城市，行会理事同时肩负市政运转和基层管理的双重角色，与行会联系密切 的兄弟会是市民团结的重要纽带。这种类型的城市多存在于手工业和商业较为发达的法国东北部地区 ，比较有代表性的是里尔、杜埃和瓦朗谢讷等 。
第三种理念将城市视为一个自治和自卫 的共同体，城市存在的意义就是保护市民的安全。在当时语境下，城市安全包括对外防卫和内部治安两个方面，前者指不受军队的掠夺 、流民 的袭扰和领主 的侵犯 ，后者则包括维护内部秩序 ，应对饥荒 、火灾和瘟疫 。因此，此类城市 的基层治理主要依靠集民兵自卫和市民参政功能于一身的市政街区。街区和与之紧密相连 的民兵组织是市政府和市民之间的纽带。这种模式下城市基层治理主要依赖街区官员，巴黎、图卢兹等城市 是典型代表 。
需要指出 的 是，法国城市构建共同体 的三种模式并非截然分明，相互排斥 。以巴黎为例，街区是正式的基层治理框架 ，但行会理事经常被选为区长 ，而且区长正式就职前需要本堂神甫为其品行担保。由此可见，行会和堂区 的代表在以街区为主要框架的基层治理体系中并未缺席 。
基于不同的历史传统和地域特色，大革命前法国城市基层组织的设置 ，从名称到职能不尽相同。不过 ，城市选择以何种共同体理念作为市民认同的纽带和基层治理 的基础，从根本上来说取决于城市居民的构成 。具体来说，城市基层治理模式与城市人口规模、社会经济发展水平以及城市本身 的政治地位息息相关 。
以堂区为基层治理组织的城市往往是中小城市 。城市居民共同的精神生活以堂区为单位进行，堂区的居民往往相互认识并经常见面 ，便于商议公共事务。此外 ，堂区登记簿保留了堂区居民出生 、婚姻和去世的记录 ，为市政府了解基层社会提供了宝贵而关键的信息。
在行会主导基层治理 的城市 ，行会 是市政机构和市民的中介 ，行会成员对于行会 的认同自然转化为市民对城市共同体的认同。在大革命以前 的法国城市中 ，同行业的劳动者往往集中居住和营业 ，这为行会行使基层治理职能提供了空间上的便利 。作为规范和监督成员经济活动、并为成员提供保护的组织，行会既能自上而下地执行市政府的命令 ，也能自下而上地反映市民 的诉求 。对工商业占主导 的城市，这是一种成本低且效率高的基层治理模式 。
大体来说，在堂区和行会主导基层治理的城市中，世俗政治权力未能建立起专门 的基层治理组织 ，而是选择借助教会行政体系和行业社团进行基层治理。到18世纪，随着法国民众信仰 的淡漠和行会 的衰落，这两种基层治理模式的弊端日益凸显，在大革命后或被废除或被改造。相较而言 ，以市政街区作为基层治理框架能够克服以上局限性 。首先 ，这种基层治理模式不依赖任何社会组织 ，反映了市政府对基层控制的加强 。其次 ，街区 的设置更加灵活，市政府可以根据实际需要，特别 是城市空间的扩张，增设街区 ，而不必依赖堂区和行会 的既有框架。最后，正因为淡化了信仰属性和行业属性 ，市政街区可以包容信仰不同、职业不同 的市民，比较适合市民构成复杂 、职能多元的大城市 。
巴黎和图卢兹都用市政街区作为基层治理框架并非偶然 。作为首都 ，巴黎市民的多样性不言自明，而图卢兹则 是法国南部奥克语区 的中心城市 ，拥有高等法院、大学等机构。两座城市的基层治理体制都在14世纪末至15世纪初经过市政府和国王 的协商后确立下来，并沿用到大革命前。这种基层制度的安排根植于中世纪晚期动荡的历史背景 ，体现了国王和市民就确保城市安全所达成 的共识 。
由于人口规模和城市空间 的差异 ，巴黎和图卢兹 的市政街区在数量、层级以及官职设置上有所不同，但基层治理的理念和实践却是一致 的。街区 是城市基层治理的基本单元 。街区内部被划分为五十户区、十户区等次一级 的区域，由区长、五十户长、十户长负责管理。街区的各级官员都由市民推举或选举产生 ，一般 是由辖区中名声好且获得一定职业成就的市民显贵兼任 ，他们同时也拥有选举上一层官员甚至参加市民大会选举市长的权利。街区基层官员同时担任街区民兵队长 ，负责征召辖区内的市民组成民兵，平时负责看守城门和维护街区治安，危急时刻则协助城市抵御外敌 。因此 ，街区实际上集社区 、选区和军区为一体，其代议职能和军事职能不可分割 。总之 ，以市政街区为框架 的基层治理嵌入基于邻里关系和职业声望的人际网络中 ，让市民显贵担任街区公职的同时受到普通市民的监督和制约 ，有利于调节城市内部矛盾，促进市民 的团结和城市 的稳定 。
然而 ，市政街区 的局限性也不容忽视。首先，市政街区实施的市民自治实质上是有产者的自治。只有在城市内拥有固定住所，按时缴纳城市各项税收 的市民才有参加民兵和选举街区基层官员的资格。而当选街区官员 的财产门槛要求更高 ，因为这些无薪水 的荣誉职务会占用大量时间，只有家境殷实且有闲暇的市民才能充任。这意味着佣人、穷人、打零工者、流民、外地人等城市下层民众和边缘群体没有政治权利，反而成为街区制度统治和防范的对象 。市民内部在16世纪开始发生分化，大商人和食利者等市民上层为了垄断区长官职以及参加市民大会的资格，设法限制手工业者和小店主等中下层市民 的参政权。如1554年《贡比涅敕令》剥夺了巴黎手工业者担任区长和当选城市大会代表的资格 。街区内市民内部 的分化和区长职位的寡头化阻断了中下层市民的上升空间，等级制关系取代了邻里团结，损害了街区乃至城市 的凝聚力，并造成街区制度 的衰落。其次 ，从17世纪开始 ，法国有越来越多的移民涌入大城市 ，导致以邻里关系和社交网络为基础 的基层治理模式难以覆盖所有城市人口，无法应对日益复杂 的城市治理问题。最后 ，街区 的自卫职能在17世纪后期因技术和政治原因走向衰落 。一方面 ，随着军事技术的进步和军队 的专业化，市民临时组建的民兵在技能 、装备和训练上与常备军的差距越来越大 。另一方面，近代法国国力、军力 的上升让城市免于外在 的威胁 ，而城市民兵在宗教战争和投石党人运动中表现出的自主性又对王权构成了潜在威胁 。1670年巴黎城墙被国王拆毁后，巴黎民兵实际上陷入瘫痪 ；同一时期，图卢兹十户长 的军事职能也近乎消失，其职责重心转向基层治安和司法调解。
总 的来说，同时赋予市民参政权利和自卫义务的市政街区具有灵活性、开放性、包容性 的特征，它虽在旧制度末期一度衰落 ，但在大革命时期又被再度激活 ，奠定了法国现代城市基层治理 的基本框架并影响至今。
《光明日报》（ 2023年01月09日 14版）
【中国这十年·焦点面对面】枝叶总关情，中国十年书写民生保障新篇章******
中新社北京10月12日电 题：枝叶总关情，中国十年书写民生保障新篇章
——专访中国国家发展和改革委员会社会司司长欧晓理
中新社记者 王恩博
药费清单上的报销比例更高了、高质量养老托育服务选择更多了、街头巷尾的公共健身设施更丰富了……
民生无小事 ，枝叶总关情 。中国民众生活水平的提升 ，正被诸多日常生活细节所记录。也正是这些细微处的变化 ，在过去十年间一笔一画，写成了一篇保障和改善民生 的“大文章”。
中国国家发展和改革委员会社会司司长欧晓理日前接受中新社“中国焦点面对面”专访时表示，中共十八大以来，中国夯实民生基础 ，筑牢民生底线，不断满足人民对美好生活 的向往，推动发展改革成果更多、更公平惠及全体人民 ，让人民群众 的获得感 、幸福感 、安全感更加充实、更有保障、更可持续 。
这一时期，也是中国社会主要矛盾发生转化的时期 。随着中国人对美好生活的需求更加丰富、全面 ，“民生”二字已不再是单一领域的概念，更演变成综合性 、多向度的载体 。
十年来 ，健康中国建设加快推进 ，人均预期寿命提高到78.2岁 ；养老托育服务体系加快建立健全，养老床位近十年增加近一倍 ，规模超过800万张，普惠托育服务实现“从无到有”，更好帮助亿万家庭扶老携幼 ；建成世界上最大的社会保障体系 ，基本医疗保险覆盖超过13.6亿人 ，基本养老保险覆盖超过10.4亿人……数字跃动间，是中国人生活的全方位改善 。
资料图：2021年12月28日 ，甘肃省妇联保育院 的孩子们观看兰州市野生动物优秀摄影作品科普巡展。徐雪 摄当然，民生事项千头万绪 ，从来都不乏新挑战。突如其来 的新冠肺炎疫情给保障和改善民生带来“加试题” ，中国坚持人民至上 、生命至上 ，上至百岁老人下至新生婴儿 ，都得到全力救治 ，统筹经济发展和疫情防控取得举世瞩目的成果 。
中国人口老龄化进程正在加快 ，积极应对这一进程事关国家发展和民生福祉 。今后一段时期 ，中国60岁及以上老年人将年均增加逾1000万人。欧晓理提到 ，政府要强化保基本兜底线职能。着力满足所有老年人的基本养老需求，织密扎牢特殊困难老年人兜底保障网 。
保障和改善民生没有终点，只有连续不断的新起点 。眼下，中国仍有一些民生问题交叉体现在各个领域 ，有待进一步解决 。民众对相关公共服务的需求也从“要有”向“要好”转变，呈现多样化、多层次、多方面 的特点。
今年1月 ，经国务院批复同意 ，国家发展和改革委员会会同中共中央宣传部等20个部门联合印发了《“十四五”公共服务规划》 ，对未来一段时期公共服务体系建设工作进行了系统部署安排 。紧扣幼有所育、学有所教 、劳有所得、病有所医 、老有所养、住有所居 、弱有所扶 、优军服务和文体服务等需求，改善民生这篇“大文章”里 的更多细微之处 ，料将得到细致关照 。
欧晓理表示，这项工作将坚持一个原则 ，即“尽力而为 、量力而行”。公共服务体系建设既要关注回应民众的“急难愁盼” ，努力满足民众美好生活需要，也要充分考虑经济发展状况和财政负担能力，合理引导社会预期，不吊高胃口、不过度承诺 ，实现公共服务保障水平与经济社会发展水平“同频共振”。(完)
中国国家发展和改革委员会社会司司长欧晓理(右)日前接受中新社“中国焦点面对面”专访。 中新社记者 蒋启明 摄访谈实录摘编如下：
中新社记者 ：过去十年中国民生领域取得历史性、全方位成就 。具体到社会领域，哪些进步最值得关注？
欧晓理：人民幸福是“国之大者” 。党 的十八大以来 ，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心 的发展思想，夯实民生基础 ，筑牢民生底线 ，不断满足人民对美好生活 的向往 ，推动发展改革成果更多、更公平惠及全体人民 ，让人民群众的获得感、幸福感 、安全感更加充实 、更有保障、更可持续 。
这十年，中国人民实现全方位生活改善 。面对突如其来 的新冠肺炎疫情 ，坚持人民至上、生命至上，上至百岁老人下至新生儿 ，都得到全力救治，统筹经济发展和疫情防控取得世界上最好的成果。教育事业蓬勃发展 ，劳动年龄人口平均受教育年限达到10.9年。健康中国建设加快推进，人均预期寿命提高到78.2岁 。文化旅游繁荣发展 ，文旅产品供给更加丰富多元 。全民健身公共服务体系基本建立，经常参加体育锻炼 的人数比例达到37.2% ，人民群众生活方式更加文明健康 。养老托育服务体系加快建立健全，养老床位近十年增加近一倍，规模超过800万张，普惠托育服务实现“从无到有” ，更好帮助亿万家庭扶老携幼 。建成世界上最大的社会保障体系 ，基本医疗保险覆盖超过13.6亿人，基本养老保险覆盖超过10.4亿人。全面建成小康社会目标实现后，我们不失时机推动生活性服务业补短板上水平，大力发展普惠生活服务 ，不断满足人民群众品质化、多样化 的美好生活需求。
中新社记者：十年来 ，中国老百姓生活的变化体现在方方面面的诸多细节上。能否举个与大众生活密切相关 的例子？
欧晓理 ：十年来 ，一项项真真切切的实惠 ，一件件实实在在的好事，不断提升着人民群众 的幸福指数。这里 ，我举一个例子。国家区域医疗中心建设 是党中央 、国务院作出 的重大决策部署，是减少患者跨省就医、解决“看病难”问题的重要举措。2019年以来 ，国家发展改革委会同有关部门扎实推进国家区域医疗中心建设试点和有序扩围。截至目前 ，已有20个省份以及新疆生产建设兵团加入国家区域医疗中心建设 ，实现三批共50个项目落地实施，规划设置床位超过6万张 ，派驻专家超过3000人，实现先进医疗技术快速平移，跨省就医流向得到初步改善。按照工作部署 ，接下来将把其余省份全部纳入建设范围 ，实现全国全覆盖 。目前正在抓紧推动第四批国家区域医疗中心项目落地 ，努力向“大病不出省”的目标再迈进一步 。
资料图：北京市普仁医院内的自助服务终端 。徐婧 摄中新社记者：公共服务关乎民生，连接民心。国家发展改革委对中国公共服务体系建设有哪些整体考量 ？未来将如何进行系统谋划？
欧晓理 ：健全完善公共服务体系建设是落实以人民为中心的发展思想 、改善人民生活品质 的重大举措 ，有利于促进社会公平正义、扎实推动共同富裕 ，有利于促进形成全国统一大市场 、构建新发展格局，对于在发展中保障和改善民生 、不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感具有十分重要 的意义。
今年1月，经国务院批复同意，我委会同中宣部等20个部门联合印发了《“十四五”公共服务规划》 ，对未来一段时期公共服务体系建设工作进行了系统部署安排。简要来讲 ，就 是要坚持一个原则 ，发挥两方力量，抓好三项工作。
坚持一个原则，就是尽力而为 、量力而行 。公共服务体系建设既要关注回应人民群众 的“急难愁盼” ，努力满足人民群众的美好生活需要 ，也要充分考虑经济发展状况和财政负担能力，合理引导社会预期，不吊高胃口、不过度承诺，实现公共服务保障水平与经济社会发展水平“同频共振” 。
发挥两方力量，就是要充分发挥有为政府和有效市场的作用，区分基本公共服务与非基本公共服务，政府保基本 ，多元促普惠，统筹各种资源 ，引导各方参与，形成政府、社会 、个人协同发力 、共建共享 的公共服务发展格局。
抓好三项工作 ：一 是持续推进基本公共服务均等化，要推进基本公共服务标准体系建设 ，着力补齐短板弱项 ，全面落实国家基本公共服务标准 ，推动基本公共服务实现目标人群全覆盖、服务全达标 、投入有保障 ，地区 、城乡 、人群间 的基本公共服务供给差距明显缩小 。
二 是多元扩大普惠性非基本公共服务供给 ，要积极推动政府、社会 、市场多元参与 ，围绕托育、学前教育、县域普通高中、养老 、医疗 、住房等6大领域，快速增加人民群众负担得起 的普惠性服务供给 ，推动供需矛盾明显缓解 。
三是推动生活服务与公共服务有效衔接，要充分发挥市场作用 ，引导品牌化标准化建设，不断丰富高品质多样化的生活服务供给，既促进消费、满足群众需求 ，又为今后公共服务提档升级蓄势储能。
下一步 ，国家发展改革委将认真贯彻落实党中央 、国务院决策部署 ，会同有关部门抓好《规划》各项任务举措贯彻落实工作，做到任务有实招 、工作有实效 、群众有实感 。
中国国家发展和改革委员会社会司司长欧晓理日前接受中新社“中国焦点面对面”专访 。中新社记者 蒋启明 摄中新社记者：随着中国进入老龄化社会，如何满足民众日益增长的养老服务需求 ？中国养老体系建设整体部署和发展思路 是怎样的 ？
欧晓理 ：今后一段时期 ，中国人口老龄化进入快速发展阶段，60岁及以上老年人年均增加超过1000万人 。在这个过程中 ，有两个特征值得关注：一是独生子女家庭陆续进入老龄阶段，这个特殊国情意味着注重家庭养老的同时，要加快发展社会化养老；二是新进入的老年群体消费意愿和能力更强，老年人需求结构正在从生存型向发展型转变。为此 ，我们将重点围绕以下三方面推进养老体系建设：
一是多种路径协同发展 。首先，政府要强化保基本兜底线职能。着力满足所有老年人 的基本养老需求 ，织密扎牢特殊困难老年人兜底保障网 。其次，扩大面向普通老年人的服务供给 。通过完善规划 、土地、住房、财政、投融资、人才等方面支持政策，实施普惠养老专项行动，增加普惠性养老服务资源 ，精准对接广大中低收入老年人群体 的养老需求 。此外 ，充分发挥市场力量满足个性化需要 。做好银发经济这篇大文章 ，发展老年人实物消费 、服务消费、新型消费等养老产业 ，有效满足多层次多样化需求。
二 是实施整体解决方案。“十四五”期间 ，我们创新采取整体解决的方式推进落实 ，组织全国各地编制“一老一小”整体解决方案，请各个城市细化发展目标和任务 ，拿出一揽子支持性“政策包” ，建立工作推进机制，加强养老体系建设 。目前，有329个城市报送了整体解决方案 ，我们专门组织力量研究，逐个反馈了意见建议，指导这些城市打造量身定制 的养老托育服务体系 。2022年底前 ，将进一步加大工作力度 ，推动全国所有地市印发实施。
三 是调动各方力量参与。我们将通过中央投资的支持和引导 ，带动地方政府和社会力量加大投资力度。同时，积极会同有关部门深化“放管服”改革，打造包容开放 的发展环境，完善便利高效 的监管服务，让市场主体蓬勃发展 ，打造一批创新力强、品质优良 、标准规范的具有全国影响力的“为老服务优质品牌” ，引导老龄产业集群发展 。
资料图 ：河北沧州“医院进社区”活动 ，服务老年人 。中新社记者 ：今年政府工作报告继续提出政府投资更多向民生倾斜 ，人们明显感觉到国家在这方面更舍得投入。近年来中国社会民生领域投资情况如何？未来还有哪些安排？
欧晓理：党中央、国务院高度重视民生保障和社会事业建设 。历年中央经济工作会议和政府工作报告始终将“保民生”作为工作重点，强调要加大对民生领域的投资支持力度 。国家发展改革委认真贯彻落实党中央、国务院决策部署 ，发挥中央预算内投资“四两拨千斤”作用 ，统筹利用多种资金渠道 ，不断加大对社会民生领域 的支持力度 。
社会领域中央预算内投资持续增长，重点民生保障能力不断增强。十九大以来，社会领域中央预算内投资合计超3400亿元(人民币 ，下同) ，2022年相比5年前增长了31.8% ，积极支持教育、医疗卫生 、文化旅游 、社会福利 、体育 、养老托育等领域公共服务设施建设项目 。地方政府专项债券为提升地方公共服务设施水平提供坚实支撑 。近3年，社会领域实际已发行的地方政府专项债券近1.7万亿元，有力改善了公共服务基础设施条件，有效促进了各地公共服务供给量质齐升。政策性开发性金融工具等新融资渠道也不断为社会事业建设注入新活力 ，补充优质公共服务供给资源。
未来 ，国家发展改革委将进一步坚持“三聚焦”，聚焦党中央、国务院重大决策部署，聚焦人民群众急难愁盼，聚焦“十四五”规划102项重大工程，多措并举保障民生投入。持续发挥中央预算内投资“压舱石”作用 ，组织实施好社会领域中央预算内投资6大工程专项；用好地方政府专项债券和政策性开发性金融工具等多种资金渠道，完善要素跟着项目走 的保障机制，加快项目实施 ；激发社会力量积极性，引导带动社会资金共同参与民生领域事业产业发展 。通过充分发挥有为政府和有效市场“两种作用”，促进形成多方合力，保障好基本公共服务等民生底线，切实提升公共服务供给能力和服务水平 ，促进形成多样化 、个性化 、高品质的生活服务供给，不断满足人民日益增长的美好生活需要 。
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